Андрей Коваленко -


Андрей Коваленко

Нынешней осенью административные суды ожидает ряд серьезных потрясений, которые вполне могут привести даже к исчезновению этой вертикали судов. А ведь они призваны защитить простого гражданина от произвола и бездействия органов власти разного уровня.

 

Речь идет не только о президентских и, возможно, внеочередных парламентских выборах, которые завалят судей из админсудов избирательными исками и вновь привнесут политический деструктив в их работу. Нужно помнить и о постоянных внутрисудебных противостояниях, когда руководство Верховного Суда Украины (ВСУ) с завидной настойчивостью пытается взнуздать и максимально подчинить себе админюстицию. При этом намеки на ликвидацию Высшего админсуда Украины (ВАСУ) более чем прозрачны. Не внушают оптимизма участившиеся попытки парламентариев лишить админсуды изрядной доли компетенции. И, наконец, в декабре этого года заканчиваются полномочия у председателя ВАСУ Александра Пасенюка, в то время как неясны ни его будущее, ни кандидатуры возможных преемников. Если умножить все это на критическое недофинансирование админсудов, кадровую недоукомплектацию, нерешенные проблемы с помещениями и материально-техническим обеспечением, то ситуация и вовсе выглядит удручающей.

 

К тому же попытки сделать работу ВАСУ невозможной будут предприняты и в дальнейшем. Так, в проекте бюджета Украины на 2010 год, разработанном Министерством финансов, предусмотрены средства для Высшего админсуда и системы административных судов, которых едва ли хватит на выплату зарплат судьям и работникам аппаратов судов. На текущие же расходы судов — бумагу, диски, канцелярские принадлежности, расходные материалы для оргтехники, оплату услуг связи, почтовых и коммунальных услуг — предусмотрены только нули...

 

Однако за всеми этими политическими и внутрисудебными баталиями забывается ключевой вопрос: зачем вообще задумывалась система админсудов и какова ее главная цель? И не только в Украине, но и во всем мире.

 

Что такое админсуды

 

Как уже говорилось, цель создания админсудов была самая что ни на есть благородная: защитить права любого человека в спорах против государства. Поэтому именно в этих судах оспариваются решения, действия или бездеятельность органов исполнительной власти или местного самоуправления, а также их должностных лиц. Ущерб, причиненный лицу выбоиной на дороге, неубранным мусором или другим недосмотром власти, волокита чиновников с рассмотрением документов, невыполнение органами власти социальных и других гарантий — все эти будничные споры рассматривают в админвертикали судов.

 

Таким образом, админсуды представляют собой фактически один из важнейших инструментов контроля общества за действиями власти. Ведь это единственный вид судов, где действует по сути уникальная презумпция виновности: власть обязана доказывать суду, что она не виновата.

 

Для повышения эффективности этого инструмента изначально планировалось, что и процедура в этих судах будет максимально быстрой и не обремененной излишними формальностями. Но законодательная власть пока медлит с этим, из-за чего количество дел в админсудах растет, а их рассмотрение будет длиться не только месяцами, но и годами.

 

Впрочем, такое поведение парламентариев не вызывает удивления. В одной из своих статей руководитель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко, критикуя инициативу парламентской фракции БЮТ по ликвидации системы админсудов, подчеркнул, что власти невыгодны админсуды, если они ей неподконтрольны: «Президент в прошлом году дважды пытался ликвидировать Окружной админсуд Киева. А БЮТ теперь намеревается избавиться от всех админсудов. Интересно, что заявления о ненужности админсудов появляются незадолго до выборов, а именно в этих судах может подняться вопрос о результатах волеизъявления». Господин Колиушко также сказал, что в мире админюстицию считают большим приобретением демократических государств. «Европейский суд по правам человека в одном из своих решений констатировал: «Сам факт создания и существования админсудов, безусловно, можно приветствовать как одно из выдающихся достижений государства, основанного на верховенстве права, — в частности, принимая во внимание то, что эти суды получили юрисдикцию рассматривать акты административных органов не без соответствующей борьбы», — отметил юрист.

 

Как создавали админсуды в Украине и в мире

 

Предыдущий пассаж Европейского суда по поводу «соответствующей борьбы» прекрасно иллюстрируется тем, с каким скрипом создавались админсуды и их прообразы в любом уголке земного шара.

 

Примечателен уже сам факт, что админсуды были созданы гораздо позже других видов судов. Игорь Колиушко отмечает, что они появились лишь в конце XVIII — первой половине XIX века в ряде европейских стран и постепенно получили распространение «как эффективный механизм контроля за исполнительной властью и защиты прав граждан от нарушений с ее стороны». При этом ни одна страна еще не отказалась от административной юстиции — кроме тех, где господствовали нацистские режимы, что весьма симптоматично. В частности, с приходом к власти национал-социалистов в Германии в 1933 г. началось наступление на админсуды, и их постепенно ликвидировали. Те остатки админсудов, которые пережили нацистские времена, были ликвидированы властями союзников в 1945 г., поскольку они не считались действительно независимыми. Были упразднены админсуды и в фашистской Италии, и в оккупированной нацистами Польше. После Второй мировой войны все эти страны постепенно восстановили админсуды. Но многие государства начали их создавать только в последние десятилетия — после свержения тоталитарных режимов.

 

Тернистый путь от зарождения и до полноценного функционирования проходят админсуды и в Украине. Об этом неоднократно писал в своих статьях главный идеолог создания отечественной админюстиции, бывший первый замглавы ВСУ Владимир Стефанюк. Он, в частности, отмечал, что попытки создать административную юрисдикцию в Украине относятся еще к началу XX в. Речь идет о положениях украинского административного кодекса от 12 октября 1927г., которые позволяли оспаривать важные меры, направленные на выполнение распорядительных актов управления.

 

Следующая важная веха развития админюстиции в Украине — принятие Верховным Советом СССР Конституции, которая вступила в силу 7 октября 1977 г. Господин Стефанюк отмечает, что в ст. 58 этого документа уже предусматривалось право граждан СССР на оспаривание действий служебных лиц, государственных и гражданских органов. Порядок и сроки обжалования должны были устанавливаться отдельным законом, а граждане СССР получали также право на компенсацию за незаконные действия упомянутых органов и должностных лиц.

 

Все эти положения были закреплены и в Конституции УССР от 1978 г. Однако данные предписания обеих Конституций длительное время не находили практической реализации. Несмотря на это, принятые положения были, безусловно, прогрессивным шагом как в общественном развитии, так и в развитии юридической мысли.

 

Только через десять лет, уже во времена перестройки, народные избранники приняли закон СССР о порядке обжалования в суд неправомерных действий служебных лиц, которые ущемляют права граждан. Этот закон, который в дальнейшем модернизировался и на его основании была добавлена в Гражданско-процессуальный кодекс Украины новая глава, вступил в силу с 1 января 1988 г.

 

Но даже после обретения Украиной независимости процесс создания административной юстиции, как констатирует Игорь Колиушко, шел очень туго — админсуды появились в нашей стране с большими сложностями. Идея об их создании зафиксирована еще в Концепции судебно-правовой реформы 1992 г., однако только через десять лет — в 2002 г. — систему этих судов Верховная Рада утвердила в законе. До этого фундаментальную базу для админсудов закладывали за счет принятия новой Конституции в 1996 г., а также за счет Конвенции о защите прав и основоположных свобод человека, ратифицированной парламентом 17 июля 1997 г.

 

Кроме того, к созданию независимой административной юстиции подводил уже целый ряд специализированных и отраслевых законов. В них предусматривалась возможность защиты гражданами своих прав и свобод, нарушаемых теми или иными государственными органами. Поэтому вполне логичным было появление в 1998 г. указа президента Кучмы, которым утверждалась Концепция административной реформы. В этом документе прорабатывался в первую очередь вопрос о роли админюстиции как формы контроля за деятельностью управления. Со временем все эти процессы привели к началу непростой работы по созданию админсудов.

 

К сожалению, главный лоббист и фактически отец админюстиции Владимир Стефанюк не дожил всего лишь полгода до того момента, когда заработала кассационная инстанция системы админсудов. И чуть более года — до принятия в 2005 г. Кодекса административного судопроизводства (КАСУ), который закрепил фактическое создание административного судопроизводства и утвердил правила игры в этой сфере. И который, кстати, как вспоминает Игорь Колиушко, тоже вступил в силу не без препятствий. «Новый президент Виктор Ющенко сначала ветировал документ по достаточно надуманным основаниям, но парламент отклонил большинство поправок главы государства», — отметил господин Колиушко.

 

Летом 2003 г. В. Стефанюком принято решение, согласованное с главным кандидатом на должность председателя ВАСУ А. Пасенюком, о начале активных действий по внедрению админюстиции в Украине. Именно при поддержке В. Стефанюка в декабре 2003 г. Верховная Рада избирает первых 9 судей ВАСУ. Правда, более года первая девятка судей была без работы, поскольку не назначался главный распорядитель средств, способный организовать работу — председатель суда.

 

Как известно, у президента Кучмы была своя кандидатура на пост главы ВАСУ и только во время «оранжевой» революции, в конце своей каденции, 25 декабря 2005 г. он все-таки подписал указ о назначении А. Пасенюка, кандидатуру, предложенную Верховным Судом Украины, его председателем Василием Маляренко и Советом судей Украины.

 

Уже с 1 сентября 2005 г. ВАСУ, созданный указом президента еще 1 октября 2002 г., начал рассматривать первые административные споры. Однако на этом развитие административной вертикали судов серьезно замедлилось. Очень медленный процесс назначения судей президентом и избрание их бессрочно Верховной Радой тормозили создание 7 апелляционных и 27 окружных административных судов. Более того, админюстиция вообще могла исчезнуть с судебной карты Украины, поскольку у нее появился весомый соперник — избранный в 2006 г. новой председатель ВСУ Василий Онопенко. Хотя ранее господин Онопенко активно поддерживал создание админсудов.

 

Более того, по свидетельству многих экспертов, он, будучи главой парламентского комитета по вопросам правосудия, приложил титанические усилия для принятия и вступления в силу КАСУ в 2005 г. А уже 23 февраля 2007 г., выступая в Верховной Раде, Василий Онопенко сомневался в целесообразности существования админсудов: вроде как теперь создаваемая система админсудов была уже дорогой и усложняла доступ людей к правосудию.

 

Тем не менее разные обстоятельства, в том числе и политические кризисы 2007 г., потребовали появления админюстиции. В первую очередь — в Киеве, Печерский райсуд которого благодаря сомнительным с точки зрения законности и непредвзятости решениям своих судей прославился на всю Украину.

 

Доверия у политиков к такому суду, разумеется, было мало, что и привело к открытию 30 июля 2007 г. ОАС Киева — прямо перед стартом внеочередной избирательной кампании в Раду. В том же году заработали еще 8 окружных и 6 апелляционных судов. В 2008 г. были открыты 1 апелляционный и 14 окружных админсудов. А в начале 2009 г. формирование админвертикали окончательно завершено — открылись последние 4 окружных админсуда.

 

ВАСУ: оставить нельзя ликвидировать

 

Несмотря на создание всех админсудов, покой и нормальная работа им только снятся. Особенно — ВАСУ. Ведь, с одной стороны, руководство ВСУ не желает смириться с потерей своего влияния на целую юрисдикцию. А с другой — политические силы прекрасно осознают, что ВАСУ — это первая и последняя инстанция во всех спорах, связанных с подведением Центризбиркомом итогов выборов и снятием с регистрации кандидата в президенты.

 

Вот и ведутся сегодня горячие тактические споры, кто должен ставить окончательную точку при установлении результатов выборов — ВАСУ или ВСУ? А в более глобальном смысле — может ли вообще ВАСУ как высший орган административной юрисдикции быть последней инстанцией в админспорах? Ведь сегодня ВСУ может пересматривать решения ВАСУ по двум исключительным обстоятельствам — в случае неодинакового применения одних и тех же законодательных норм разными судами и в контексте решений Европейского суда. Знающие люди отмечают, что благодаря этим исключительным обстоятельствам ВСУ способен взять в производство фактически любое дело, по которому ВАСУ вынес свое решение.

 

Речь фактически идет о том, может ли админвертикаль быть независимой и работать вне какого бы то ни было влияния сверху.

 

Европейская практика доказывает, что это вполне достижимо. Ведь в 15 из 27 государств-членов ЕС есть автономные верховные административные органы, т. е. над высшим админсудом не стоит никакой другой судебный орган (см. справку). Именно так выстроены админвертикали, к примеру, в Германии, Франции, Италии, Польше, Литве и других странах.

 

В Германии три вида судов отвечают за решение дел, отнесенных в Украине к категории «административных». Это специальные суды по социальным и по финансовым вопросам, а также административные суды, которые рассматривают все публично-правовые споры, неподведомственные первым двум видам судов. При этом возможность пересмотра решений ограничивается обжалованием в Федеральном админсуде.

 

Во Франции административные трибуналы имеют исключительную юрисдикцию в публичных вопросах. При этом судебная палата государственного совета пересматривает в кассационном порядке решения апелляционных судов, а также решения судов первой и второй инстанций по отдельным видам споров. Решение государственного совета является окончательным.

 

Точно такая же ситуация и в Италии, где админсуды обладают исключительной юрисдикцией в публичных правовых спорах. В частности, только эти суды имеют полномочия по отмене административных решений.

 

В Польше админсуды также имеют исключительную юрисдикцию в вопросах публичной службы. Возможности пересмотра решений исчерпываются обжалованием в Верховном административном суде.

 

В Литве рассмотрение админспоров разделено между административными и общими судами. Но апелляции на решения общих судов по административным правонарушениям подаются в Верховный админсуд, который также пересматривает решения админсудов первой инстанции как в апелляционном, так и кассационном порядке.

 

Из рассмотренных примеров видно, что системы админсудов в других европейских странах намного более автономны и независимы, чем в Украине. Иными словами, развитие админсудов находится на правильном пути и вполне соответствует европейскому контексту. Важно, что независимость админсудов и потенциальное усиление этой независимости совершенно не исключают контроль за их деятельностью. Ведь назначения на все руководящие должности в системе админсудов происходят при участии Совета судей Украины и главы ВСУ. При этом имеются широкие возможности подачи жалоб на судей из админсудов как в Высший совет юстиции, так и в соответствующие советы судей или судейские квалификационные комиссии.

 

В этой связи логичен вывод, что все споры о полномочиях ВАСУ, о правильности существования как ВАСУ, так и всей админвертикали судов — это не более чем извечная борьба влиятельных лиц за полномочия. И в этой борьбе интересы граждан и защита их прав остаются, как правило, в стороне.

 

Что нужно админсудам

 

Сегодня, когда создание админсудов в Украине уже завершено, главное для этой судебной вертикали — доверие со стороны людей и общества. «Доверие людей к судьям — и особенно в конфликтах между государством и гражданами — является основным фактором для эффективного внедрения админюстиции. Если нет уверенности, что обычный человек может надеяться на беспристрастное рассмотрение дела судьей и выиграть дело, скажем, против премьера, министров или других представителей государства, то даже наилучшим образом развитая правовая система не даст нам никаких позитивных результатов», — писал еще до появления админсудов Владимир Стефанюк.

 

Он отмечал, что это доверие не появится само по себе, его нельзя привить за одну ночь, как и нельзя внедрить актами парламента или других органов государственной власти: «Доверие формируется постепенно, и роль самих судов в этом процессе необычайно важна. Это требование времени. Кроме того, следует помнить, что одним из результатов и подтверждением возрастающего доверия к судам является увеличение количества поданных в них административных исков и рассмотренных дел».

 

Вал дел в админсуды уже пошел — в некоторых судах нагрузка на судью достигает нескольких сотен дел в месяц. Самое время начинать формировать доверие. Но с учетом экономической ситуации в стране вряд ли стоит надеяться, что другие органы власти смогут быстро ликвидировать объективно возникающие проблемы админсудов. Но субъективные сложности их работы, связанные с перетягиванием и усилением полномочий, а также с искусственной дискредитацией админсудов, было бы нелишне устранить. Хотя бы для усиления защиты прав граждан и ускорения формирования гражданского общества в стране. Если для отечественных законодательной и исполнительной ветвей власти это все — не пустые слова.

 
Справка:

Система специализированных админсудов или отдельные специализированные учреждения админюстиции существуют в значительной части стран мира и в большинстве стран — участниц ЕС. В Международной ассоциации органов административной юрисдикции представлены более 100 государств и международных организаций. При этом в 15 из 27 стран ЕС высший специализированный орган админюстиции (высший админсуд или государственный совет) принимают решения в последней инстанции.

Админсуды созданы в странах Европы (Австрия, Бельгия, Болгария, Греция, Эстония, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Германия, Польша, Португалия, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция), Азии (например, Индонезия, Корея, Таиланд, Турция), Африки (Алжир, Египет, Ливан, Мали, Сенегал, Тунис и др.), Америки (Венесуэла, Канада, Колумбия, Мексика, США, Уругвай и пр.) и в Австралии. Иными словами, речь идет о странах, принадлежащих к разным правовым системам, чьи правовые традиции формировались в разных исторических, экономических и политических условиях.

По данным Ассоциации государственных советов и высших органов административной юрисдикции государств-членов ЕС (создана в 1998 г., Украина в лице Высшего административного суда является ее полноценным членом с весны 2008 г.).

2000


ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ:
Имя:
Комментарий:
Решите пример:  
Зварыч     15.09.2009     14:13:57


Я сволочи пасенюку относил миллионы взяток, а он меня не защитил от СБУ. Все судьи брали иудут брать, пока не введут суды присяжных.

Генпрокуратура тряхнет Тимошенко
Тимошенко уверовала в свою избранность
Банк "Надра" заминировали мертвой кошкой
В Ужгороде подросток убил и изнасиловал бомжа (ФОТО)
Ющенко пригласил президента Туркменистана в гости
Следствие и Пукач договорились?
Украинские реалии: 112 гривень за жизнь шахтера
Украина заплатит 42 млрд грн внешнего долга
Мужские и женские кошмары. Обделаться можно со страху...
Тимошенко свалила вину за инфляцию на Нацбанк
Общий убыток украинских банков превысил 20 млрд
Тимошенко пророчит рекордный дефицит бюджета
Нафтогазу пришел конец?
На Донетчине из шахты эвакуированы 136 горняков
Ющенко "уговорил" КС отменить закон об импичменте?
Инопланетяне оставили след в Казахстане (ФОТО)
Журналисты требуют посадить убийц Гонгадзе
Рада еще вернется к закону об импичменте
Янукович распустит Раду после выборов
На Януковича ''невозможно повлиять''


При любом использовании материалов и новостей сайта гиперссылка на Обозреватель обязательна. Редакция может не разделять точку зрения авторов статей и ответственности за содержание републицируемых материалов и новостей не несет.
© 2009 Интернет-холдинг «ОБОЗ.ua». Все права защищены.